Reeleccionismo presidencial en América Latina. Sobre la conveniencia de cláusulas pétreas que lo prohíban.

Resumen

En el contexto del régimen presidencialista, modelo de gobierno históricamente propio de los estados latinoamericanos, la limitación en el tiempo del poder presidencial se erige como el primer paliativo para contrarrestar los efectos del desequilibrio estructural que existe en favor del poder ejecutivo, y prevenir el autoritarismo. Sin embargo, en la última década, las reformas constitucionales que autorizan la reelección presidencial inmediata (e incluso ilimitada en número, como en Venezuela) se han convertido en una tendencia, que hace que los países de la región enfrenten una nueva oleada de autoritarismo en la que la doctrina de los límites materiales a la reforma de la Constitución, y en especial las cláusulas de intangibilidad constitucional expresa (cláusulas pétreas), se perfilan como herramientas indispensables para la salvaguardia de la democracia. El caso colombiano es ilustrativo.

Abstract

In the context of the presidentialist system, model of government historically belonging to the Latin American states, the restrictions concerning the presidential length term and reeligibility, set themselves to be the first palliatives to counteract the effects of structural imbalance which exists in favour of executive power and to prevent authoritarianism. However, in the last decade, the constitutional reforms authorizing the immediate presidential reelection (even without limit in number, as in Venezuela) have become a tendency which forces the countries of the region to confront a new wave of authoritarianism in which the doctrine of the material limits to the reform of the Constitution, especially the clauses of explicit constitutional intangibility (entrenchement clauses), turn into essential tools for the safeguard of democracy. The Colombian case is illustrative.

Defiendo en este escrito varias ideas que pueden resumirse como sigue:

Tesis 1: Desde una perspectiva histórica, la oleada democrática que siguió a la época de las dictaduras militares (Third Wave of Democratization) llegó a su fin junto con el siglo XX. Hoy Latinoamérica asiste a una nueva oleada que he llamado de “autoritarismo democrático”, tanto más peligrosa cuanto que, bajo el disfraz de la democracia meramente electoral y con frecuencia plebiscitaria (Estado de opinión), esconde una realidad acaparadora del poder por parte del ejecutivo que se materializa por medio de artificios mucho más sutiles que el grosero golpe de Estado. De manera paradójica, la sofisticación en los medios de mimetismo del autoritarismo actual hace conceptualmente más difícil combatirlo: los métodos burdos de las dictaduras, si bien en la práctica eran casi insalvables por el uso desmedido de la fuerza física, al menos hacían que teóricamente el desastre democrático fuera fácilmente visible. Los “dictadores postmodernos” se disfrazan mucho mejor.

Tesis 2: El reeleccionismo presidencial inmediato es la expresión primigenia de este nuevo “autoritarismo democrático”, pues es el mecanismo que facilita la permanencia indefinida del caudillo en el poder y permite materializar las reformas idóneas para el desmonte de la democracia material. Se trata de una práctica que resulta particularmente nociva en el escenario del régimen presidencialista, toda vez que agudiza por partida doble el desbalance estructural preexistente en favor de los poderes del ejecutivo puesto que sus efectos, lejos de limitarse a la permanencia en el poder del gobernante de turno (mal de suyo ya suficientemente temible porque atenta contra el principio superior de alternancia en el poder y por el problema que plantea del “presidente-candidato” y su “gestión-campaña”), hacen nugatorios los contrapesos constitucionalmente establecidos para morigerar el desequilibrio que acusa el modelo, al darle vía libre al ejercicio desbordado del poder nominador presidencial para escoger las cabezas de los organismos que están llamados a controlarlo.

Tesis 3: La concepción democrática moderna no se agota en el mero hecho mayoritario en las urnas. La definición minimalista de Joseph Schumpeter (1942), tan exitosa durante la segunda mitad del siglo XX para hacer operacional la expansión global de una noción compleja, hoy se ve necesariamente enriquecida con nuevos requerimientos, a saber: equilibrio de poderes, mecanismos de mutuo control del poder, operatividad de los organismos de control del poder, principio de alternancia en el poder, derecho efectivo de oposición, absoluta libertad de prensa, entre otros. En caso contrario, por más que se realicen elecciones periódicas “libres” y pacíficas, se estará en presencia de lo que denomino “farsas mediático-democráticas”, verbigracia: Venezuela, Italia, Nicaragua y Colombia, si se aprueba la posibilidad de segunda reelección presidencial.

Tesis 4: Los límites materiales a la reforma de la Constitución son una conquista del constitucionalismo moderno. Una elaboración conceptual que busca proteger los principios fundadores de los regímenes políticos modernos, (y las sociedades que constituyen su sustrato) contra  los peligros de la personalización del poder y la  democracia plebiscitaria. Son un blindaje contra la paradoja y principal escollo que supone toda democracia y es que, “sin  atarse  las  manos,  el  pueblo  no  tendría  manos”  (Stephen Holmes, 1988). En otras palabras, estos límites buscan anteponer las instituciones al personalismo, proteger la “voluntad del pueblo” contra sus propios excesos, prevenir la “tiranía de las mayorías”, esa tiranía que, como paradigma estatal, se resume muy bien en la ya en Colombia tristemente célebre fórmula del “Estado de opinión”.

Tesis 5: El establecimiento de límites materiales a la reforma de la Constitución no es un capricho del constituyente o una veleidad jurisprudencial, sino que se apoya en sólidas razones de índole: (1)histórica: prevención de desastres totalitarios como el fascismo y el nacionalsocialismo; (2) lógica: necesaria distinción entre poder constituyente y constituido; y (3) política: evitar la “destrucción” (Carl Schmitt, 1928) o “fraude” constitucional, es decir, la realización de una  “revolución por lo alto” (Georges Burdeau, 1983), adelantada en las altas esferas gubernamentales, que modifique los cimientos del sistema democrático vigente sin consultar al poder soberano.

Tesis 6: Aunque los límites materiales a la reforma pueden establecerse en forma expresa dentro del articulado constitucional (cláusulas pétreas) ello no excluye que se puedan (y deban) deducir de la lógica del sistema constitucional en su conjunto, por vía jurisprudencial. Sin embargo, la experiencia histórica, y en especial la coyuntura latinoamericana, muestran que ambas técnicas, tanto la consagración positiva como el desarrollo jurisprudencial, se necesitan y complementan, pues separadamente no cumplen su cometido: las cláusulas pétreas requieren de interpretación y la deducción de límites materiales sin sustento positivo resulta problemática para el sistema de fuentes (caso colombiano). En otras palabras, tanto los límites materiales expresos como implícitos son partes necesarias de la “armadura” legal y jurisprudencial idónea para la salvaguardar la democracia.

Tesis 7: El esfuerzo de la Corte Constitucional colombiana por construir una línea jurisprudencial en favor de los límites materiales al poder de reforma, a pesar de la camisa de fuerza que le impone el artículo 241 de la Carta, que autoriza su revisión de los actos reformatorios de la Constitución pero “sólo por vicios de procedimiento”, se ha revelado ambiguo e insuficiente, toda vez que ya permitió la catástrofe institucional que significó la primera reelección presidencial y amenaza con facilitar la hecatombe democrática que significaría la aprobación de una segunda. Los complicados malabares interpretativos a que se ha visto abocado el alto tribunal para realizar un control material que positivamente le está prohibido, hacen patente la necesidad de una norma constitucional que establezca un elenco mínimo de principios y valores intocables por el poder de reforma, dentro del cual es prioritaria la inclusión de una cláusula que prohíba expresamente toda tentativa de reforma en favor de la extensión del período presidencial mediante reelección. Se trata de proteger, en forma frontal (expresa), el principio democrático esencial de la alternabilidad en la cúspide del poder ejecutivo y la separación y equilibrio de los poderes públicos, con una “armadura normativa” especialmente diseñada para la salvaguardia, entre otros valores fundadores, del sistema constitucional de pesos y contrapesos.

Tesis 8: El funcionamiento de las instituciones es indisociable del entorno político. De ahí que constituciones bien diseñadas puedan conducir a colapsos democráticos (Venezuela), en tanto que regímenes políticos con un diseño constitucional deficiente puedan resultar históricamente funcionales (Estados Unidos). Por lo tanto, el golpe de Estado que tuvo lugar el pasado 28 de junio en Honduras (un país que erige constitucionalmente el principio de alternabilidad presidencial como irreformable y por ende tipifica cualquier tentativa de reforma para permitir la reelección presidencial como delito de traición a la patria), antes que evidenciar la nocividad, inconveniencia o inutilidad de las cláusulas pétreas, lo que hace es resaltar la urgencia de su inclusión como mecanismo esencial para prevenir el “autoritarismo democrático” en América Latina, que  se incuba fundamentalmente en la posibilidad de reelección presidencial inmediata.


Gracias a la Revista Zero, edición 23, por la generosidad de permitir la publicación en Ius Politicum de este artículo, cuya única aspiración es contribuir con argumentos científicos a un debate de enorme trascendencia nacional, en el que por desgracia han primado el acaloramiento y la ligereza académica. Si usted se interesa por las implicaciones institucionales del referendo reeleccionista, no dude en descargar el documento íntegro aquí. Mi agradecimiento también para Jorge Iván Cuervo por las valiosas observaciones que le hizo al texto, las cuales contribuyeron a depurarlo antes de su publicación. 

Reeleccionismo presidencial en América Latina. Sobre la conveniencia de cláusulas pétreas que lo prohíban.

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